Chiến lược đối ngoại mới cho Canada giữa thời cạnh tranh siêu cường

Khung chính sách đối ngoại lâu đời của Canada sau Thế chiến 2 được thiết kế cho một thế giới mà chủ nghĩa đa phương là phương thức chủ đạo trong quan hệ quốc tế. Tuy nhiên, một trật tự quốc tế mới đang hình thành và sự chuyển đổi này đòi hỏi Canada phải điều chỉnh đáng kể kiến trúc chính sách đối ngoại để đối phó với thực tế của cuộc cạnh tranh cường quốc mới giữa Mỹ, Trung Quốc và Nga, có thể sẽ bao gồm Ấn Độ cùng các nhân tố mới nổi khác.

ẢNH: REUTERS

Sức ép từ hai phía

Những áp lực kinh tế cưỡng ép gần đây của Mỹ và Trung Quốc chứng minh rằng các chiến lược của một cường quốc hạng trung truyền thống như Canada đang mất hiệu lực trong hệ thống quốc tế ngày càng được xác định bởi các động lực quyền lực song phương bất đối xứng và việc áp dụng công cụ kinh tế trong chính sách đối ngoại.

Từ tháng 1, xuất khẩu của Canada phải đối mặt với khoản lỗ tiềm năng 12,7 tỉ USD từ các mức thuế đề xuất của Mỹ, trong khi xuất khẩu nông sản sang Trung Quốc vẫn thấp hơn 40% so với mức trước năm 2019 do các hạn chế thương mại kéo dài. Áp lực đồng thời từ hai đối tác thương mại lớn nhất của Canada cho thấy những ràng buộc cấu trúc mà các nhà hoạch định chính sách Ottawa đang đối mặt.

Xét về các điểm yếu kinh tế, Canada chịu sự phụ thuộc và gắn kết sâu sắc với nền kinh tế Mỹ, không chỉ qua thương mại mà còn trong lĩnh vực tài chính và tiền tệ. Xuất khẩu sang Mỹ chiếm 77,8% tổng thương mại hàng hóa trong năm 2024, trong khi Trung Quốc chỉ chiếm 3,9%, Liên minh châu Âu (EU) 7,2%. Thị trường chứng khoán Canada có mức tương quan với các thị trường chứng khoán Mỹ cao gấp đôi so với thị trường Trung Quốc, trong khi biến động của đô la Canada (CAD) bám sát chính sách của Cục Dự trữ liên bang Mỹ (FED) hơn cả các quyết định của Ngân hàng Trung ương Canada. Các công ty khởi nghiệp công nghệ của Canada cũng gắn bó mật thiết với nguồn vốn và khách hàng tại Mỹ trong khi chỉ một phần nhỏ có hiện diện đáng kể tại thị trường Trung Quốc, nơi họ bị hạn chế bởi các rào cản quy định, lo ngại về quyền sở hữu trí tuệ, và bị hạn chế tiếp cận thị trường.

Việc áp dụng công cụ kinh tế để đạt mục tiêu chiến lược của Trung Quốc đi theo các mô hình có thể nhận diện. Theo nghiên cứu của Chương trình Trung Quốc thuộc Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (IISS), trong giai đoạn 2010-2024, Trung Quốc đã áp đặt hạn chế thương mại ít nhất 47 lần nhắm vào 23 quốc gia, với gần 9/10 biện pháp này trùng hợp với các tranh chấp hoặc căng thẳng chính trị.

Canada đã trực tiếp trải qua 3 sự kiện như vậy. Theo Viện Trung Quốc thuộc Đại học Alberta, hạn chế đối với hạt cải dầu năm 2019 đã ảnh hưởng đến 2,8 tỉ USD xuất khẩu hàng năm, sau khi Canada bắt giữ Phó chủ tịch Huawei Mạnh Vãn Chu. Tương tự, các cuộc kiểm tra đối với thịt bò và thịt heo Canada tăng 340% trong cùng kỳ, dù không ghi nhận vi phạm an toàn nào. Gần đây nhất, xuất khẩu của Canada sang Trung Quốc phải đối mặt với sự kiểm tra gắt gao hơn sau khi Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương của Canada gọi Trung Quốc là “một thế lực gây rối”.

Phân tích định lượng của Viện Mercator cho thấy các quốc gia chịu áp lực kinh tế từ Trung Quốc phải chịu tác động GDP trung bình từ 0,3-0,5% mỗi năm, với các ngành bị nhắm mục tiêu chứng kiến xuất khẩu giảm 25-60%. Thời gian phục hồi trung bình là 3,7 năm sau khi đạt được hòa giải chính trị, cho thấy tổn thất thị phần kéo dài.

Bài toán đa dạng hóa

Những thực tế nêu trên đòi hỏi Canada phải đánh giá các lựa chọn đa dạng hóa. Tuy nhiên, bài toán đa dạng hóa thương mại cho thấy những hạn chế đáng lo ngại. Để giảm sự phụ thuộc thương mại vào Mỹ chỉ 10 điểm phần trăm sẽ đòi hỏi tăng xuất khẩu sang các thị trường khác lên 77 tỉ USD mỗi năm, tương đương với việc tăng gấp 3 thương mại hiện tại với Trung Quốc hoặc tăng gấp đôi thương mại với EU.

Ngoài vấn đề hậu cần, việc hài hòa quy định cũng đặt ra rào cản. Canada duy trì các thỏa thuận giúp hàng hóa dễ dàng lưu thông qua biên giới với Mỹ bao trùm 67% sản phẩm, so với 23% với EU và chỉ 12% với các đối tác châu Á. Canada cũng có thỏa thuận với các bang của Mỹ về việc công nhận giấy phép chuyên môn cho 43 nghề nghiệp, nhưng chỉ 7 nghề với các thành viên EU và 3 nghề với các quốc gia châu Á. Những rào cản kỹ thuật này phản ánh mức độ hội nhập kéo dài hàng thập niên không dễ để sao chép ở nơi khác.

Trên lý thuyết, Canada có thể đa dạng hóa thị trường để đạt thêm 34 tỉ USD xuất khẩu mỗi năm sang khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Tuy nhiên, đạt được điều này sẽ mất 8-12 năm dựa trên tốc độ tăng trưởng như trong quá khứ, với giả định không có biện pháp trả đũa và tiếp tục duy trì khả năng tiếp cận thị trường – những giả định rất lạc quan khi xét đến những trải nghiệm gần đây và xu hướng bảo hộ thương mại do Mỹ dẫn đầu.

ẢNH: REUTERS

Hội nhập, chọn lọc đối tác

Thay vì theo đuổi đa dạng hóa tốn kém với xác suất thành công thấp, Canada có thể tối ưu hóa vị thế trong việc hội nhập tại Bắc Mỹ, đồng thời xây dựng các quan hệ đối tác toàn cầu chọn lọc. Cách tiếp cận này công nhận các thực tế cấu trúc trong khi tối đa hóa sự linh hoạt chính sách.

Mua sắm quốc phòng mang lại cơ hội ngay lập tức. Kế hoạch chi tiêu quốc phòng 73 tỉ USD của Canada trong 5 năm tới có thể ưu tiên các nhà cung cấp Bắc Mỹ, củng cố cơ sở công nghiệp quốc phòng lục địa đồng thời xây dựng thiện chí với Washington. Các chương trình Tàu chiến bề mặt Canada, mua sắm tiêm kích F-35 và hiện đại hóa Bộ Chỉ huy Phòng thủ không gian Bắc Mỹ (NORAD) có tổng trị giá 45 tỉ USD, ảnh hưởng trực tiếp đến quan hệ song phương.

Khoáng sản quan trọng mở ra một con đường khác. Canada sở hữu 14 trong số 31 khoáng sản được cả Mỹ và EU coi là quan trọng, bao gồm 70% trữ lượng cesium toàn cầu và các mỏ lithium, cobalt và graphite đáng kể. Thay vì tìm kiếm các thỏa thuận riêng với các cường quốc cạnh tranh, Canada có thể định vị mình là nhà cung cấp an toàn cho các đồng minh dân chủ, tận dụng lợi thế địa lý và quản trị.

Phối hợp chính sách công nghệ mang lại lợi ích chung. Cộng đồng nghiên cứu trí tuệ nhân tạo (AI) của Canada, xếp hạng tư toàn cầu về tác động xuất bản, có thể tăng cường tích hợp với các tổ chức Mỹ trong khi duy trì tự do học thuật. Mô hình quan hệ đối tác của Viện Vector (Canada), kết nối các nhà nghiên cứu Canada với các công ty công nghệ toàn cầu trong khi giữ quyền sở hữu trí tuệ, cho thấy những cách tiếp cận cân bằng là khả thi.

Quản lý quan hệ với các cường quốc đòi hỏi chiến lược hiệu quả của Canada và cần đánh giá rõ ràng hành vi của cả Mỹ và Trung Quốc. Chủ nghĩa đơn phương gần đây của Washington, thể hiện qua các điều khoản của Đạo luật Giảm lạm phát, gây bất lợi cho các nhà sản xuất Canada, bất chấp cam kết trong Hiệp định tự do thương mại Mỹ-Mexico-Canada (USMCA), cho thấy sự gần gũi về địa lý không đảm bảo sự ưu ái. Tuy nhiên, các đảo ngược chính sách của Mỹ thường theo sau việc vận động hành lang của đồng minh và sự can thiệp của Điện Capitol – những kênh mà Canada có thể tận dụng, điều không khả thi với Trung Quốc.

Cơ cấu quản trị của Trung Quốc loại trừ các cơ chế ảnh hưởng tương tự. Kinh nghiệm của Ottawa trong vụ Bắc Kinh bắt giam 2 công dân Canada hồi năm 2018 sau vụ bà Mạnh Vãn Chu minh họa thực tế này: bất chấp hơn 100 can thiệp ngoại giao và áp lực đa phương, việc thả người chỉ diễn ra sau khi tranh chấp chính trị ban đầu được giải quyết.

Phân tích thống kê về giải quyết tranh chấp cho thấy các mô hình đáng chú ý. Theo báo cáo của Dịch vụ Khảo cứu Quốc hội của Mỹ (CRS) về quan hệ thương mại Mỹ-Canada, trong số 23 tranh chấp thương mại Canada-Mỹ kể từ năm 2000, 19 vụ đã đạt được giải pháp thương lượng, với thời gian giải quyết trung bình 14 tháng. Các mục tiêu của Canada đạt được một phần hoặc toàn bộ trong 74% trường hợp. Ngược lại, các yêu cầu của Canada đối với tham vấn tranh chấp tại Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) với Trung Quốc liên quan đến thuế nhập khẩu bổ sung đối với các sản phẩm nông nghiệp và thủy sản của Canada thường kéo dài, mất nhiều năm để giải quyết.

Khuyến nghị chính sách

ẢNH: REUTERS

Khi Canada kỷ niệm quốc khánh vào ngày 1.7, các khuyến nghị chính sách sau có thể giúp đất nước đối phó với thời kỳ ảnh hưởng và cạnh tranh chiến lược giữa các cường quốc. Trong quá trình đó, Canada nên theo đuổi chiến lược 3 nhánh công nhận các thực tế đương đại.

Thứ nhất, Canada cần tăng cường hội nhập Bắc Mỹ trong các lĩnh vực mang lại lợi ích chung như sản xuất quốc phòng, khoáng sản quan trọng và năng lượng sạch. Điều này tận dụng các lợi thế hiện có trong khi xây dựng ảnh hưởng như một đối tác không thể thiếu thay vì giữ sự độc lập.

Thứ hai, duy trì quan hệ kinh tế thực dụng với Trung Quốc trong khi giảm thiểu các điểm yếu. Điều này có nghĩa là tránh phụ thuộc vào các yếu tố quan trọng, duy trì khả năng tiếp cận thị trường khi có thể, nhưng chuẩn bị cho các gián đoạn định kỳ khi căng thẳng chính trị phát sinh. Giao tiếp rõ ràng về các lằn ranh đỏ và áp dụng chính sách nhất quán có thể giảm thiểu – dù không hoàn toàn loại bỏ – va chạm.

Thứ ba, tăng cường quan hệ đối tác với các đồng minh dân chủ đối mặt với những thách thức tương tự. Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc và các quốc gia châu Âu đối mặt với những tình thế tiến thoái lưỡng nan tương tự khi cân bằng quan hệ với Mỹ và cơ hội kinh tế với Trung Quốc. Các cách tiếp cận phối hợp về sàng lọc đầu tư, chuyển giao công nghệ và khả năng phục hồi chuỗi cung ứng mang lại lợi ích chung mà không yêu cầu chọn bên.

Tư cách cường quốc tầm trung của Canada xuất hiện từ những hoàn cảnh lịch sử cụ thể, bao gồm một thế giới lưỡng cực với các thể chế đa phương mạnh mẽ và sự thống trị ổn định của Mỹ. Cạnh tranh đa cực ngày nay với các tổ chức quốc tế suy yếu đòi hỏi sự thích nghi chiến lược. Điều này không yêu cầu từ bỏ các giá trị hoặc lợi ích của Canada mà thay vào đó là theo đuổi chúng thông qua các phương tiện được cập nhật.

Bằng chứng cho thấy chiến lược tối ưu của Canada liên quan đến việc chấp nhận hội nhập Bắc Mỹ trong khi duy trì các quan hệ đối tác toàn cầu chọn lọc. Địa lý tạo ra các hạn chế nhưng cũng có cơ hội. Thay vì than thở về sự bất đối xứng quyền lực hoặc theo đuổi sự tự chủ không thực tế, chính sách của Canada nên tập trung vào tối đa hóa ảnh hưởng trong các cấu trúc hiện có, trong khi xây dựng khả năng phục hồi trước các áp lực bên ngoài.